O Privilegiômetro Tributário da Unafisco Nacional toma como ponto de partida os dados divulgados no Demonstrativo dos Gastos Tributários (DGT), documento elaborado pela Receita Federal, que acompanha anualmente o Projeto de Lei Orçamentária Anual. Entretanto, conforme será explicado adiante, apenas os valores constantes do DGT não são suficientes para quantificar os privilégios tributários, bem como nem todos os gastos tributários estão inseridos no conceito de privilégio tributário.
A elaboração do Demonstrativo dos Gastos Tributários é determinada constitucionalmente. O artigo 165, §6º, da Constituição Federal, dispõe que:
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
(...)
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.” [g.n.]
Entende-se, portanto, que o Demonstrativo deverá abranger todas as renúncias fiscais decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios.
De acordo com a Receita Federal, o DGT tem como objetivo:
“(...) estimar a perda de arrecadação decorrente da concessão de benefícios de natureza tributária (gastos tributários) e, desse modo, dar maior transparência às políticas fiscais e aos tratamentos diferenciados existentes, bem como subsidiar os formuladores de políticas públicas e possibilitar aos cidadãos visualizar a alocação dos recursos públicos e a distribuição da carga tributária.”
Pode-se, assim, afirmar que a expressão “gastos tributários” é aplicada no DGT como sinônimo de benefícios tributários, sendo definida pela Receita Federal como:
“(...) gastos indiretos do governo realizados por intermédio do sistema tributário, visando a atender objetivos econômicos e sociais e constituem-se em uma exceção ao Sistema Tributário de Referência – STR, reduzindo a arrecadação potencial e, consequentemente, aumentando a disponibilidade econômica do contribuinte.”
O conceito acima apresentado assemelha-se ao proposto pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), contudo a Organização esclarece que não se trata de uma definição uníssona, visto que há certa dificuldade em se determinar as estruturas básicas dos tributos que compõe o chamado Sistema Tributário de Referência .
Em termos similares, o Centro Interamericano de Administrações Tributárias (Ciat) traz a seguinte definição:
“Los GT son el resultado económico de las excepciones a un impuesto de referencia o a un sistema tributario de referencia.
El sistema tributario de referencia por lo general incluye los elementos constitutivos de la naturaliza del impuesto: de determinación del monto imponible, la estructura de tasas, las prácticas contables aceptadas, la forma y condiciones de la deducción de los gastos realizados, normas específicas para facilitar la administración de tributos, entre otros.”
Por serem gastos públicos indiretos, há certa dificuldade em se mensurar o custo-benefício destes gastos e quem são, de fato, seus beneficiários, visto que não existe uma metodologia geral para esta avaliação. Por esta razão, o Ciat alega que os gastos tributários levantam mais discussões acerca de suas desvantagens do que de suas vantagens.
Observa-se, portanto, que a Receita Federal, em termos semelhantes aos órgãos internacionais, optou por utilizar critérios econômicos na definição do Demonstrativo dos Gastos Tributários. Porém não se mostra cabível interpretar o DGT com conceitos meramente econômicos, sendo essencial que se faça uma análise interdisciplinar da determinação constitucional, considerando uma interpretação jurídico-teleológica do art. 165, §6º da Constituição Federal, de modo a levar em conta o objetivo do Constituinte ao inserir tal dispositivo na Carta da República.
Entretanto, não iremos adentrar no debate acerca das vantagens ou desvantagens da opção política pelos gastos indiretos, mas sim avaliar quais os gastos atualmente vigentes constituem-se como privilégios a determinados contribuintes, em detrimento do interesse social.
